L’HÔPITAL MONTFORT D’OTTAWA

L’HôPITAL MONTFORT D’OTTAWA

le 7 décembre 2001

Résumé de Lalonde c. Commission de restructuration des services de santé

Résumé du jugement

Du 14 au 17 mai 2001, une formation de juges de la Cour d’appel de l’Ontario, composée des juges Karen Weiler et Robert Sharpe, de la Cour d’appel, et du juge Paul Rivard, de la Cour supérieure (siégeant comme membre ad hoc de la Cour d’appel) a entendu les appels d’un jugement de la Cour divisionnaire de l’Ontario en date du 29 novembre 1999. Dans ce jugement, les juges James Carnwath, Robert Blair et Michel Charbonneau, de la Cour supérieure, ont annulé des directives de la Commission de restructuration des services de santé (la « Commission ») ordonnant à l’Hôpital Montfort d’Ottawa (« Montfort ») de réduire de façon considérable ses services de santé.

Montfort est le seul hôpital en Ontario dans lequel la langue de travail est le français et où les services en français sont disponibles en tout temps. La Cour divisionnaire a conclu que les directives de la Commission auraient pour effet de réduire la disponibilité des services de santé en français dans la région d’Ottawa-Carleton, de compromettre la formation des professionnels de la santé francophones et de disloquer Montfort en tant qu’institution francophone importante. Les directives de la Commission ont donc été annulées parce que celle-ci n’avait pas pris en considération le principe constitutionnel non écrit du respect et de la protection des minorités. La Cour divisionnaire a également statué que les directives de la Commission ne violaient pas les droits à l’égalité des francophones au regard de la Charte canadienne des droits et libertés.

Le ministre de la Santé de l’Ontario (l’« Ontario ») a interjeté appel du jugement de la Cour divisionnaire. Montfort a porté en appel incident le jugement de la Cour relativement à l’art. 15 de la Charte.

La Cour d’appel confirme à l’unanimité le jugement de la Cour divisionnaire. La Cour statue, premièrement, que la Commission avait enfreint l’art. 7 de la Loi sur les services en français parce qu’elle n’avait pas établi qu’il était « raisonnable et nécessaire » de réduire les services de soins de santé en français et aussi parce qu’elle n’avait pas pris « toutes les mesures raisonnables » pour se conformer à la loi. Deuxièmement, en n’accordant pas suffisamment de poids et d’importance au rôle de Montfort pour la survie de la minorité franco-ontarienne, la Commission n’a pas exercé son mandat d’intérêt public comme l’exigent les principes fondamentaux de la Constitution. Troisièmement, la Cour confirme la conclusion de la Cour divisionnaire selon laquelle les directives de la Commission ne violaient pas l’art. 15 de la Charte. La Cour rejette donc les appels, confirme l’ordonnance annulant les directives de la Commission et renvoie la question au ministre de la Santé pour qu’il l’examine de nouveau.

Historique

Monfort a été fondée en 1953 par des chefs de file de la collectivité franco-ontarienne sous la direction d’une congrégation religieuse. Contrairement à d’autres hôpitaux de la région d’Ottawa qui étaient anglais ou bilingues, Montfort était à l’origine un hôpital entièrement francophone. Même s’il fournit aujourd’hui des services bilingues en anglais, la formation et les services médicaux de Montfort sont encore offerts principalement en français. Il est le seul hôpital en Ontario à fournir un vaste éventail de services de santé et de la formation médicale dans un milieu francophone. [Paragraphe 4]

En 1996, la Commission de restructuration des services de santé a été établie pour restructurer la prestation des services de soins de santé en Ontario. L’article 6 de la Loi sur les hôpitaux publics autorisait la Commission à donner l’ordre aux hôpitaux publics de fermer, de fusionner avec d’autres hôpitaux ou de modifier le niveau et la nature des services de santé. En émettant ses directives, la Commission était tenue de se demander « si l’intérêt public le justifiait », « compte tenu des rapports des conseils régionaux de santé » pour la collectivité en cause. [Paragraphes 8 – 13]

La Commission a publié son premier rapport en février 1997 et a émis un avis d’intention de fermer Montfort. La décision a suscité un véritable tollé. En particulier, le Conseil régional de santé de l’est de l’Ontario et le Conseil régional de santé du district Ottawa-Carleton ont fait valoir que la décision aurait pour effet de compromettre la formation en français des professionnels de la santé et de rendre plus difficile l’accès aux services de santé en français. [Paragraphes 33 – 36]

En août 1997, la Commission a publié son rapport final et a émis des directives infirmant sa proposition initiale de fermer Montfort. Toutefois, les services de Montfort seraient considérablement réduits. Montfort passerait d’un financement à titre d’hôpital communautaire général de 196 lits à un financement pour 51 lits de soins de santé mentale et 15 lits de soins obstétriques à faible risque. Monfort ne fournirait plus de services d’urgence, de soins intensifs et de services chirurgicaux généraux liés à l’hospitalisation de courte durée. Monfort n’offrirait plus d’hospitalisation et de traitement de courte durée pour une panoplie de maux en médecine familiale ou en médecine interne. La cardiologie, le deuxième programme en importance de Monfort, serait transférée au campus général de l’Hôpital d’Ottawa fusionné. Montfort n’offrirait qu’un « centre de soins d’urgence » (une forme de clinique sans rendez-vous et quelques chirurgies d’un jour), des lits de soins obstétriques à faible risque et des services de psychiatrie. [Paragraphe 44]

Bref, Montfort cesserait de fonctionner en tant qu’hôpital communautaire. Ces directives ont été émises malgré les recommandations des conseils régionaux de santé du district Ottawa-Carleton et de l’est de l’Ontario, savoir que Montfort devait continuer à exercer ses activités en tant qu’hôpital communautaire pour satisfaire aux besoins de la collectivité francophone. [Paragraphe 45]

En juillet 1998, la Commission a ensuite ordonné que 22 lits de soins sous-actifs soient attribués à Montfort, pour un total de 88 lits. [Paragraphe 47]

Le 22 février 1999, la Commission a donné suite aux observations selon lesquelles elle n’avait pas considéré le rôle institutionnel plus large de Montfort en tant qu’agent pour la sauvegarde de la langue et de la culture des Franco-Ontariens. Le président de la Commission, le docteur Duncan Sinclair, a écrit une lettre à Mme Michelle de Courville Nicol, la présidente du conseil d’administration de Montfort. Il était affirmé dans la lettre que « le débat de ce point de vue ne fait pas partie du mandat de la Commission de restructuration des services de santé ». [Paragraphe 49]

Montfort et les intimés ont alors présenté une requête à la Cour divisionnaire pour faire annuler les directives de la Commission. La Cour a accueilli la requête et a annulé les directives. L’Ontario a interjeté appel et Monfort a interjeté un appel incident à la Cour d’appel. [Paragraphes 50 – 56]

Le jugement de la Cour d’appel

La Cour confirme le jugement de la Cour divisionnaire, annule les directives de la Commission et rejette l’appel de l’Ontario. La Cour rejette également l’appel incident de Monfort.

La Cour a examiné les questions suivantes [paragraphe 57] :

1. Les conclusions de fait de la Cour divisionnaire sont-elle erronées?

2. Le paragraphe 16(3) de la Charte protège-t-il le statut de Montfort à titre d’institution francophone?

3. Les directives de la Commission contreviennent-elles à l’article 15 de la Charte?

4. Le principe constitutionnel non écrit du respect et de la protection des minorités s’applique-t-il à Montfort?

5. Les directives de la Commission violent-elles la Loi sur les services en français?

6. Les directives de la Commission peuvent-elles faire l’objet d’une révision fondée sur le principe constitutionnel non écrit du respect et de la protection des minorités?

La Cour statue d’abord que les conclusions de fait de la Cour divisionnaire ne sont pas erronées. La Cour confirme les conclusions de la Cour divisionnaire selon lesquelles les directives de la Commission auraient pour effet de réduire la disponibilité des services de soins de santé en français, de compromettre la formation des professionnels de la santé en français et de nuire au rôle plus large de Montfort en tant qu’importante institution sur les plans linguistique, culturel et éducatif, vitale pour la minorité francophone de l’Ontario [paragraphes 58 – 76].

La Cour aborde ensuite les questions de droit. La Cour statue que ni le par. 16(3) de la Charte (la progression du statut ou de l’utilisation de l’anglais et du français) ni l’art. 15 (les droits à l’égalité) ne s’applique pour protéger le statut de Monfort à titre d’institution francophone. La Cour n’est pas convaincue que le par. 16(3) confère une protection constitutionnelle aux mesures gouvernementales prises pour faire progresser l’égalité linguistique. La Cour statue que le par. 16(3) n’est pas attributif de droit, mais qu’il est plutôt destiné à prévenir toute contestation d’une action gouvernementale qui sinon contreviendrait à l’art. 15 ou outrepasserait les pouvoirs législatifs d’un palier de gouvernement. La Cour confirme également la conclusion de la Cour divisionnaire selon laquelle les directives de la Commission ne violaient pas l’art. 15 de la Charte, statuant que l’art. 15 ne peut pas être invoqué pour ajouter des droits linguistiques que la Charte n’a pas déjà accordés expressément. [Paragraphes 92 – 102]

La Cour examine ensuite les principes non écrits de la Constitution, tels que reconnus par la Cour suprême du Canada dans la décision Renvoi relatif à la sécession du Québec de 1998. Ces principes sont le fédéralisme, la démocratie, le constitutionnalisme et la primauté du droit, et le respect et la protection des minorités. Ce dernier principe est une caractéristique structurelle fondamentale de la Constitution canadienne, qui explique et transcende à la fois les droits des minorités expressément garantis dans le texte de la Constitution. Ces droits comprennent l’art. 16(1) de la Charte qui proclame que le français et l’anglais sont les langues officielles du Canada, et l’art. 23 de la Charte qui garantit le droit général à l’instruction aux niveaux primaire et secondaire dans la langue de la minorité francophone ou anglophone d’une province. Le principe structurel du respect et de la protection des minorités est un principe fondamental de la Constitution qui a une incidence directe sur l’interprétation à donner à la Loi sur les services en français de l’Ontario et sur la légalité des directives de la Commission touchant Montfort. [Paragraphes 103 – 125.]

La Cour note que la Loi sur les services en français enrichit les droits linguistiques garantis par la Constitution du Canada pour faire progresser l’égalité de statut ou d’emploi du français comme le prévoit le par. 16(3) de la Charte. L’un des objectifs sous-jacents de la loi est de protéger la minorité francophone en Ontario. Un autre objectif sous-jacent est de faire progresser le français et de favoriser son égalité avec l’anglais. Ces objectifs coïncident avec les principes sous-jacents non écrits de la Constitution du Canada. Les principes constitutionnels sous-jacents peuvent dans certaines circonstances engendrer des obligations légales substantielles à cause de leur puissante force normative. [Paragraphes 127 – 143]

La Cour statue que les directives de la Commission à Montfort auraient pour effet de réduire la disponibilité des services de santé en français et l’accès à ces services, dans la région d’Ottawa-Carleton et de l’est de l’Ontario. Les directives auraient également pour effet de compromettre la formation en français des professionnels de la santé. Ceci accroîtrait l’assimilation des Franco-Ontariens en conséquence. La désignation de Montfort à titre de fournisseur de services en français incluait non seulement les services de santé en français disponibles au moment de la désignation, mais aussi toute structure nécessaire pour assurer la prestation de ces services, y compris la formation des professionnels de la santé en français. Interpréter la loi de toute autre manière, c’est lui donner une interprétation étroite, littérale, limitée, par opposition à une interprétation qui reconnaît et traduit l’intention du législateur. La langue et la culture ne sont pas des institutions distinctes et étanches [Paragraphes 144 – 162]

La Cour conclut que les graves conséquences occasionnées par les directives de la Commission ne sont pas conformes aux buts et objectifs de la Loi sur les services en français. En désignant Montfort en vertu de la Loi, l’Ontario avait officiellement indiqué que les services de santé offerts à Montfort au moment de la désignation devaient être offerts en permanence et de manière facilement accessibles en français. L’Ontario était donc tenu en vertu de l’art. 7 de la Loi de continuer à fournir ces services en français sous réserve de « limitations raisonnables et nécessaires ». L’Ontario était également tenu de démontrer que « toutes les mesures raisonnables » avaient été prises afin de faire respecter la Loi avant de restreindre les services de Montfort en tant qu’hôpital communautaire. Cela ne signifie pas simplement d’ordonner à un autre hôpital de demander sa désignation en vertu de la Loi, puis transférer à cet hôpital certains des services de santé offerts à Monfort avant que cette désignation n’ait été accordée. Prendre « toutes les mesures raisonnables » ne signifie pas non plus rendre en apparence impossible la formation des professionnels de la santé en français, puis laisser la communauté touchée résoudre le problème elle-même. [Paragraphes 163 – 165]

La Cour conclut donc que les directives de la Commission n’étaient pas conformes à l’art. 7 de la Loi sur les services en français. Selon la Cour, bien que les expressions « raisonnables et nécessaires » et « toutes les mesures raisonnables » ne puissent pas être définies avec une précision absolue, il fallait à tout le moins la justification ou l’explication des directives restreignant le droit des francophones de bénéficier des services de Montfort comme hôpital communautaire. [Paragraphe 166]

La Cour affirme que même si la Commission, et maintenant l’Ontario, peut modifier et limiter les services offerts en français par Montfort, sa décision ne peut pas reposer sur de simples arguments de commodité administrative et de vagues préoccupations de financement. Le mandat de la Commission doit être concilié avec les obligations imposées par la Loi sur les services en français. La Commission ne peut retirer de Montfort des services médicaux offerts en français sans démontrer qu’il est « raisonnable et nécessaire » de le faire, en particulier lorsque ces services ne sont pas offerts en français à temps plein ailleurs dans la région d’Ottawa-Carleton. [Paragraphe 168]

La Cour conclut également que les directives de la Commission ne reflétaient pas le principe constitutionnel fondamental du respect et de la protection des minorités. La Commission était obligée par la loi d’exercer ses pouvoirs conformément à l’intérêt public. Pour décider de ce qui est d’intérêt public, la Commission était tenue de prendre en considération ce principe constitutionnel fondamental. De plus, la Commission devait tenir compte des recommandations des conseils de santé régionaux qui avaient formulé des recommandations explicites compte tenu de l’importance de Montfort pour la communauté francophone. La Commission a toutefois estimé que son mandat ne couvrait pas l’étude du rôle institutionnel plus large de Montfort. [Paragraphe 180]

Comme la Cour divisionnaire, la Cour estime que la langue et la culture de la minorité francophone en Ontario « occupent une place privilégiée dans le tissu de la société canadienne en tant que l’une des collectivités fondatrices du Canada et que [le français est] l’une des deux langues officielles dont les droits sont inscrits dans la Constitution. » Si elles étaient mises à exécution, les directives de la Commission porteraient grandement atteinte au rôle de Montfort en tant qu’importante institution sur les plans linguistique, culturel et éducatif, vitale pour la minorité francophone de l’Ontario. Les directives sont donc contraires au principe constitutionnel fondamental de respect et de protection des minorités. [Paragraphe 181]

La Cour note que la Commission n’a pas présenté de justification à l’appui de sa décision de réduire le rôle important de Montfort sur les plans linguistique, culturel et éducatif dans la minorité franco-ontarienne. La Commission n’a pas porté attention aux valeurs constitutionnelles pertinentes. Elle n’a pas non plus tenté de justifier le non-respect de ces valeurs au motif qu’elle visait un autre objectif important. Malgré le respect dû à la Commission, les directives qu’elle doit donner dans l’intérêt public ne sont pas à l’abri d’une révision judiciaire lorsqu’elles empiètent sur les valeurs constitutionnelles fondamentales sans offrir aucune justification. Parce que la Commission n’a pas accordé suffisamment de poids et d’importance au rôle de Montfort sur les plans linguistique et culturel pour la survie de la minorité franco-ontarienne, contrairement au principe constitutionnel non-écrit du respect et de la protection des minorités, les directives de la Commission doivent être annulées. [Paragraphes 184 – 187]

La Cour rejette donc les appels, confirme l’ordonnance annulant les directives de la Commission et renvoie la question au ministre de la Santé pour qu’il l’examine de nouveau.

[Les conclusions de la Cour sont résumées au paragraphe 188 du jugement.]

Le jugement complet de la Cour d’appel de l’Ontario est accessible sur le site Internet de l’hôpital Montfort : http://www.hopitalmontfort.com